Recept 2: Monitoring lobbovaných politiků pomocí elektronického veřejného diáře

Definice lobbingu

Definice. Lobbing je ústní či písemná komunikace s veřejným činitelem za účelem ovlivnění přijímání zákonů, politiky či úředních rozhodnutí. Lobbing se zaměřuje na zákonodárnou větev (na celostátních a regionálních stupních) i na výkonnou větev, například na ovlivnění přijetí pravidel či návrhů projektů a smluv.

Význam legitimního lobbingu. „Transparentní lobbing je přirozenou a žádoucí součástí fungování demokratických států.“[i] Lobbing napomáhá k artikulaci a prosazování zájmů nejrůznějších částí společnosti a je zároveň informačním kanálem, kterým se zkvalitňují znalosti držitelů veřejné moci o záležitostech, o kterých rozhodují.

Pozitivní aspekt. Vzhledem k tomu, že právní normy generují náklady nebo zisky pro různé části společnosti, je pochopitelné, že se dotčené skupiny pokoušejí ovlivnit jejich tvorbu. Tato snaha je zcela legitimní a v konečném důsledku i prospěšná, protože se často jedná o nositele příslušné expertízy a jejich připomínky mohou přispět k dosažení kvalitnějšího výsledku.[ii]

Negativní aspekt. „V českém prostředí má pojem lobbing spíše negativní konotace a velice často bývá zaměňován s pojmem korupce.“[iii]

Příklady legitimního lobbingu a korupčního „politického podnikání“.  I když mediální prostředí označuje termínem lobbista jak legitimního lobbistu, tak korupčního „politického podnikatele“, je třeba tyto pojmy důsledně odlišovat Nejlépe je rozdíl mezi legitimním lobbingem a korupčním politickým podnikáním vidět na příkladech.

Příkladem legitimního lobbingu je projekt Rekonstrukce státu. Tento projekt občanských organizací a iniciativ požaduje po poslancích a senátorech, aby se zavázali k přijetí devíti opatření, které mají za cíl zlepšit fungování veřejné správy a snížit korupci, tzn. opatření v zájmu všech občanů.

Jedná se o opatření týkající se (i) průhledného financování politických stran a volebních kampaní, (ii) elektronických majetkových přiznání politiků ke dni nástupu do funkce, (iii) zveřejňování smluv mezi veřejnou správou a soukromými subjekty na internetu v registru smluv, (iv) zrušení anonymních (listinných) akcií, (v) obsazování dozorčích rad státních firem vhodnými odborníky, (vi) přijetí zákona o státní službě, (vii) posílení nezávislosti a nestrannosti státních zastupitelství, (viii) odstranění praxe „přílepků" k zákonům a (ix) rozšíření pravomocí Nejvyššího kontrolního úřadu, aby mohl kontrolovat i hospodaření státem vlastněných firem, veřejných samospráv a jimi vlastněných firem.

Příkladem politického podnikání je například případ ovlivňování Petera Ďurici, šéfa odboru obchodních aktivit pražského magistrátu, Romanem Janouškem ohledně výstavby na stanici metra Palmovka v Praze ve prospěch Janouškových politicko-podnikatelských aktivit.

Viz úryvek z proslulé kauzy odposlechů Romana Janouška: „A pak tam chtějí projednávat výstavbu na stanici metra Palmovka,“ řekne Ďurica a chce vysvětlit, že s tím nesouhlasí, protože je to velmi problematický projekt. Jenže muž, s nímž mluví [Roman Janoušek], mu řekne: „To je O. K.“ Ďurica se snaží vzdorovat. „Ale to je šílený,“ vyhrkne. Jenže v telefonu se ozve pokyn [od Romana Janouška]: „Tak o tom nemluv. Dělej, že nic nevidíš.“ A o chvíli později hlas z telefonu dodává: „Prosím tě, tak zavři oko. Je to v pořádku.“[iv]

Data o lobbingu

73 % Čechů si myslí, že lobbing vede ke korupci. Veřejnost v České republice, představitelé podnikatelského prostředí i experti na problematiku lobbingu by přivítali regulaci lobbingu. Většina z nich je přesvědčena, že regulace lobbingu by pomohla zvýšit transparentnost politického systému.[v]

Jak se v Česku lobbuje? „V dubnu 2011 bylo pod vedením Sociologického ústavu AV ČR provedeno „Šetření českého podnikatelského prostředí 2011“, na základě jehož zjištění vyšlo najevo, že pouze 1 % z firem, na kterých byl výzkum proveden, při komunikaci s politiky či úředníky pravidelně využívá služeb externích konzultantů či agentur, 12 % jich využívá příležitostně a 21 % manažerů (většinou menších firem) odpovědělo, že s politiky a veřejnými činiteli nekomunikují vůbec.“[vi] Důležité je, že 64 % manažerů využívá při lobbingu svých vlastních kapacit. „Data tak demonstrují, že velká většina lobbingových aktivit je realizována firmami samotnými bez využití externích agentur. V 58 % z těchto firem lobbují přímo sami ředitelé, v 30 % lobbují jiní zástupci z top managementu, v 10 % pak vykonávají lobbing PR či právní oddělení.“[vii]

Závěry expertních stolů Respekt institutu ohledně způsobu regulace legitimního lobbingu. Regulace lobbingu by podle expertů měla pomoci především mapováním interakcí lobbovaných a lobbistů, což by usnadnilo vyšetřování korupčních případů a zefektivnilo ostatní nástroje boje proti korupci. Regulace lobbingu by proto pomohla řešit problémy zprůhledněním procesů ovlivňování lobbovaných (politiků). Většina expertů se shodla, že by v zákonné úpravě měly být zahrnuty tyto povinnosti lobbovaných: vést veřejný diář, zveřejňovat návštěvní knihu, zveřejnit jméno lobbisty, zveřejnit, s kým lobbovaný jednal o daném tématu, zveřejňovat finanční zájmy, nepřijímat jakékoli výhody.[viii] Dále je možné dodat, že každý lobbovaný by měl vždy uvádět, koho zastupuje občan, se kterým se sešel – sám sebe, společnost, pro kterou pracuje, jiný subjekt atd.

Lze očekávat přijetí zákona o lobbingu?

Ohledně lobbingu neexistuje v České republice zákonná úprava. Protikorupční strategie vlády na období 2012 – 2013 nicméně zadala úkol vyhotovit analýzu, jaká forma regulace lobbingu by byla pro ČR nejvhodnější. Tato analýza byla zpracována a na jejím základě vytvořen návrh na regulaci lobbingu.[ix] Již dříve se o regulaci lobbingu (2009) neúspěšně pokoušely ČSSD a Strana zelených.

Regulace lobbistů – drahá a nefunkční? Protikorupční strategie vlády (2011-2012) zadala úkol prozkoumat, jakými způsoby by bylo možno regulovat v ČR legitimní lobbing, a předem rovněž určila i výsledek této analýzy. Zadání sice obsahovalo požadavek „Předložit vládě analýzu, z níž vyplyne, jaký způsob regulace lobbingu bude pro ČR nejvhodnější“ avšak  bohužel i předem danou odpověď na toto zadání: „Jejím cílem [tj. cílem této analýzy] bude vyjasnit otázky týkající se zprůhlednění vztahu mezi politiky a úředníky na jedné straně a subjekty zabývajícími se lobbingem na straně druhé, definice lobbingu, lobbistického kontaktu a lobbisty a povinné registrace lobbyistů (registr lobbistů bude přístupný na internetu, budou stanoveny sankce za neplnění podmínek stanovených zákonem i mechanismus jejich uplatňování).“ V důsledku toho se analýza regulace lobbingu[x] – místo porovnávání efektivnosti možných přístupů k regulaci lobbistů, tzn. regulace lobbovaných vs. regulace lobbistů – soustředila pouze na rozpracování předem stanovené odpovědi. V rámci tohoto přístupu byly definovány povinnosti lobbisty, lobbistický kontakt, registr lobbistů atd. Kdokoli, kdo by alespoň čtyřikrát za čtvrtletí zkontaktoval poslance, by byl  lobbistou a musel se registrovat v seznamu lobbistů.[xi] Jestliže kdokoli kontaktuje poslance nebo senátora a přesvědčuje je o tom, že by se měli zasadit o přijetí toho či onoho řešení problému, který trápí veřejnost, pak je lobbistou potenciálně každý občan, který se dostane do kontaktu s politikem. Chceme-li regulovat lobbing a lobbisty, například z důvodu transparentnosti, aby bylo ve výsledku zřejmé, kdo, jak a co prosazoval a snažil se ovlivnit, pak ovšem musíme chtě nechtě omezit přístup občanů k jejich zvoleným zástupcům.

Alternativní přístup: pravidla pro lobbované? Vzhledem k předem definovanému výsledku analýzy o způsobu regulace lobbingu v ČR ve prospěch přístupu založeného na regulaci lobbistů nebyla věnována náležitá pozornost přístupu druhému, totiž regulaci lobbovaných. Ve prospěch tohoto přístupu svědčí mimo jiné i zkušenost z Polska, kde se do vytvořeného registru lobbistů zaregistrovalo jen minimum lobbistů.[xii] Dalším argumentem ve prospěch přístupu založeného na regulaci lobbovaných je skutečnost, že zřízením registru lobbistů se vytváří specifický typ podnikatelské aktivity a jakási kasta občanů z privilegovaným přístupem k veřejným zástupcům.

Co je elektronický veřejný diář?

Definice. Elektronický veřejný diář je místo, kam by si politik měl zapisovat, s kým se sešel a co dělal, a tyto informace by poté zveřejňoval. Účel elektronického veřejného diáře je dvojí: jednak slouží k monitorování schůzek zvolených zástupců a jednak monitorování pracovní činnosti zvolených zástupců.

Možnost občanů hodnotit politiky (možnost vytvářet statistiky jako u hokejistů). Elektronický veřejný diář by poskytl veřejnosti dostatečné množství informací o činnosti politiků, tak aby mohli politiky hodnotit. S kým se politik XY schází? S občany? S firmami? S lobbisty? Kolik hodin skutečně za týden odpracuje? Kolik času věnuje straně? Kolik věnuje občanům? Kolik věnuje práci ve sněmovně/senátu/zastupitelstvu? Kolik věnuje práci na zákonech? Kolik času věnuje médiím? Pokud by tyto informace byly ve strojově čitelné podobě, bylo by snadné je pomocí jednoduchých aplikací zpracovávat. Díky tomuto zpracování by bylo možné politiky hodnotit: Kdo pracuje nejvíce? Kdo naopak nejméně? Který z poslanců je nejefektivnější? Kdo se nejvíce schází s občany? Kdo nejvíce s firmami? Kdo nejvíce s lobbisty? Kdo tráví veškerý čas na stranickém sekretariátu? Zkrátka a dobře, zvolené zástupce by bylo možno hodnotit stejně jako hokejisty, kterým statistiky měří, kolik dali gólů a přihrávek, jak dlouho byli na ledě za zápas, kolik získali plusových a minusových bodů atd. Umožňují-li statistiky hodnotit užitečnost hokejistů, proč by nebylo možné stejně hodnotit užitečnost poslanců a senátorů? Podle žebříčku užitečnosti poslanců a senátorů by občané poté mohli vybírat ve volbách ty nejužitečnější kandidáty.

Fungování elektronického veřejného diáře

Elektronický diář funguje v soukromém sektoru. Aplikace obdobné popsanému veřejnému elektronickému diáři běžně fungují v soukromém sektoru, obzvláště v právní či konzultantské oblasti. Do elektronického diáře zapisuje zaměstnanec každý den, kolik času strávil prací pro toho či onoho klienta. Zaměstnavatel poté může díky informacím z elektronického diáře efektivně sledovat, řídit a hodnotit aktivitu a efektivitu svých zaměstnanců. Jelikož zaměstnavatelem politika jsou občané, měli by mít informace o tom, s kým se jimi zvolený poslanec schází, v čím zájmu pracuje, kolik hodin denně pracuje a na čem, aby politikům – stejně jako zaměstnavatel zaměstnanci – mohli na základě těchto informací z veřejného diáře vystavit na konci volebního období příslušné hodnocení.

Myšlenka elektronického diáře ve veřejném sektoru. Ve veřejném sektoru přišel s myšlenkou veřejného diáře americký prezident Obama, který je zavedl – byť v omezenějším rozsahu, než je prezentován zde – pro sebe a pro viceprezidenta USA.[xiii]

Monitoring aktivity českých poslanců (2010 – 2013). „Kdo ze zákonárců předložil nejvíc nových zákonů? Kdo nejčastěji mluvil na plénu a kdo nejpilněji interpeloval? Kdo svědomitě docházel do sněmovny a kdo se věnoval jiným aktivitám? Odpovědi na všechny otázky najdete v naší aplikaci. Jako celkově nejaktivnější hodnotíme poslance, kteří se ve srovnání s kolegy umístili nejlépe ve všech čtyřech disciplínách (všechny mají stejnou váhu).“ (http://data.blog.ihned.cz/c1-60478660-jak-aktivni-byl-vas-poslanec).

Monitoring aktivity českých europoslanců (2009 – 2013). „Studie think-tanku Evropské hodnoty analyzuje práci českých europoslanců za období od 14. 07. 2009 do 14. 07.2013.V této souvislosti je potřeba říct, že v průběhu tohoto období (8. července 2012) zemřel dlouhodobě nemocný europoslanec Jiří Havel. Od 23. července téhož roku ho nahradil Vojtěch Mynář, což se pochopitelně promítá do jeho výsledku.“ (http://aktualne.centrum.cz/domaci/grafika/2013/09/19/cesti-europoslanci-prace-grafika-srovnani/#2)

Důsledky elektronického veřejného diáře pro „politické podnikatele“. V důsledku zavedení elektronického veřejného diáře pro politiky by se zvýšily náklady i riziko politického podnikání. Že by to na politické podnikatele mohlo platit, dokazuje následující úryvek z rozhovoru poskytnutého informačnímu serveru Česká pozice jedním ze známých pražských politických podnikatelů Tomášem Hrdličkou. Rozhovor s Tomášem Hrdličkou ukazuje, že se politici se bojí setkávat s politickými podnikateli veřejně.

Tomáš Hrdlička: „Povím vám ještě historku. Nedávno mi udělal radost jeden ministr, nebudu ho ale jmenovat. Měli jsme domluvenou večeři a mně se to ten den zrovna nehodilo. Tak jsem musel trochu zalhat a napsal jsem mu: Hele, nezlob se, nechci ti přidělávat problémy a starosti, všiml jsem si, že za mnou v autě jedou asi novináři. Neodložíme to o 14 dnů? […] (Když jsme se o dva dny později sešli nad textem, aby ho Tomáš Hrdlička autorizoval, popíchl mě, jestli vím, kterého ministra měl na mysli. Tipoval jsem špatně. Ve skutečnosti to prý byl ministr spravedlnosti Pavel Blažek z ODS… Z obavy, aby nešlo ze strany Hrdličky o účelnou lež, zeptali jsme se Blažka, zda ho s Hrdličkou pojí nějaké přátelství. Ministr neodpověděl.“[xiv]