Recept 17: Odkrývání konečných vlastníků firem čerpajících veřejné prostředky

Proč problém konečných vlastníků firem získávajících veřejné prostředky nevyřešilo zrušení anonymních (listinných) akcií?

Zrušení anonymních (listinných) akcií pomůže odhalit vlastníky českých firem. Nepomůže však odhalit vlastníky zahraničních firem nebo českých firem vlastněných zahraničními firmami. Český zákonodárce může zrušit anonymní akcie pouze v Česku a u českých společností. Český zákonodárce nemůže zrušit anonymní akcie například na Panenských ostrovech u firem, které jsou zde registrovány. Jestliže tedy česká firma získávající veřejné prostředky bude vlastněna firmou z Panenských ostrovů, jejíž vlastník bude neznámý, není i přes zrušení anonymních listinných akcií nadále nijak možné pro české orgány či veřejnost zjistit, kdo je skutečným konečným vlastníkem dotčené české firmy získávající veřejné prostředky.

Další otázky a odpovědi

Proč problém konečných vlastníků firem získávajících veřejné prostředky nevyřešilo zrušení anonymních (listinných) akcií?

Zrušení anonymních (listinných) akcií pomůže odhalit vlastníky českých firem. Nepomůže však odhalit vlastníky zahraničních firem nebo českých firem vlastněných zahraničními firmami. Český zákonodárce může zrušit anonymní akcie pouze v Česku a u českých společností. Český zákonodárce nemůže zrušit anonymní akcie například na Panenských ostrovech u firem, které jsou zde registrovány. Jestliže tedy česká firma získávající veřejné prostředky bude vlastněna firmou z Panenských ostrovů, jejíž vlastník bude neznámý, není i přes zrušení anonymních listinných akcií nadále nijak možné pro české orgány či veřejnost zjistit, kdo je skutečným konečným vlastníkem dotčené české firmy získávající veřejné prostředky.

Není u veřejných zakázek nejdůležitější cena a výhodnost pro stát, nikoli informace o tom, kdo ji skutečně vlastní? Nemůže veřejnou zakázku provést klidně firma ministra, podá-li nejkvalitnější nabídku za nejvýhodnější cenu?

Zpracovatel dokumentace obsahující podmínky pro účast v soutěži o veřejné zakázky, který má skrytý podíl na společnosti uchazeče o veřejnou zakázku, bude specifikovat podmínky soutěže vždy tak, aby maximalizoval svůj případný zisk, a ne tak, aby maximalizoval efektivitu z pohledu veřejného zadavatele. Jinak řečeno, cílem soutěže o veřejnou zakázku za takovýchto podmínek bude cena nejvyšší, nikoli nejnižší. V důsledku toho se bude uvedená osoba snažit nastavit podmínky přístupu k soutěži o veřejnou zakázku tak, aby se mohlo zúčastnit co nejméně účastníků, případně aby tyto podmínky byly „ušity na míru“ pouze jediné osobě. Aby nejkvalitnější nabídku za nejvýhodnější cenu do soutěže o veřejnou zakázku, o jejímž vítězi rozhoduje ministr, podala právě ministrova firma, je proto krajně nepravděpodobné.

Neomezí rozkrývání vlastnických struktur firem získávajících veřejné prostředky konkurenceschopnost českých firem?

Naopak. Pravidlo rozkrývání vlastnických struktur firem čerpajících peníze z veřejných rozpočtů navrhl NERV jako jedno z klíčových pravidel pro zvýšení konkurenceschopnosti ČR.[i] Pravidlo úplného rozkrytí vlastnických struktur vítězů veřejných zakázek a příjemců dotací je rozpracováním tohoto návrhu NERVu.

Nebude se požadavek na rozkrytí vlastnické struktury a odhalení konečných vlastníků  obcházet přes nastrčené „bílé koně“, kterými budou například advokáti?

Obcházení jakéhokoli zákazu pomocí najímání „bílých koní" se nedá úplně vyhnout nikdy. Nicméně budou-li firmy čerpající veřejné peníze nejen povinny rozkrýt svoji vlastnickou strukturu, ale rovněž tuto strukturu doložit doklady vydanými bankami nebo centrálním depozitářem, budou tyto banky muset u vlastníků kontrolovat identitu podle pravidel proti špinavých peněz. Zakrývání skutečné totožnosti v takovýchto případech je trestným činem.  U advokátů najatých do pozice „bílých koní" je situace složitější. Advokátní tajemství advokáty do jisté míry chrání před pravidly o odhalování totožnosti v případě praní špinavých peněz.

Nebude rozkrývání vlastnických struktur firem získávajících veřejné prostředky administrativně příliš nákladné?

Pro vítěze veřejných zakázek či příjemce dotací (firmy)

Náklady na prokázání vlastnické struktury budou  zanedbatelné, neboť bude stačit, když firmy k popisu struktury doručí výpisy – ať už z rejstříku či z akciového účtu – v elektronické podobě. Popis majetkové struktury může být samozřejmě též v elektronické formě. K prokázání vlastnické struktury by nebyly požadovány originály výpisů, pouze prosté elektronické kopie, které lze získat z rejstříků či od bank zdarma (či za mírný poplatek v případě výpisů z účtů cenných papírů a některých zahraničních rejstříků).

U malé firmy, například u společnosti s ručením omezeným, bude popis struktury otázka několika minut: zašle elektronický výpis z rejstříku, který je zdarma, a maximálně potvrdí, že data v rejstříku odpovídají skutečnosti. U akciové společnosti se zaknihovanými akciemi to bude obdobné s tím rozdílem, že místo výpisů z rejstříků doručí výpisy z akciových účtů vedených bankami či centrálním depozitářem. Stejné to bude u zahraničních společností, neboť všude v zahraničí existují buď obchodní rejstříky nebo banky vedoucí akciové účty. Požadavky na transparentnost vlastnických struktur lze proto u vítězů veřejných zakázek  vztahovat jak na nadlimitní, tak podlimitní zakázky. Tyto náklady půjdou v závislosti na velikosti firmy do desítek, maximálně stovek korun.

Pro zadavatele veřejných zakázek či dotací

Pro zadavatele veřejných zakázek ani pro poskytovatele dotací by kontrola vlastnické struktury firem čerpajících veřejné peníze nepředstavovala žádné administrativní náklady. Tato kontrola by byla prováděna centrálním úřadem (Finanční analytický úřad ministerstva financí).

Pro státní správu

Pokud by určitá firma získala veřejnou zakázku či dotaci nebo by s ní měla být podepsána smlouva o koupi, prodeji či pronájmu veřejného majetku, zaslala by tato firma svou vlastnickou strukturu podloženou dokumenty Finančnímu analytickému útvaru ministerstva financí, který by tuto strukturu ověřil. Pokud by byla v pořádku, dalo by ministerstvo financí souhlas s přidělením zakázky či dotace či s podepsáním příslušné smlouvy a vlastnickou strukturu firmy, jež by měla čerpat veřejné peníze, by zveřejnilo na internetu. Tato kontrola by určitou administrativní zátěž představovala, nicméně Finanční analytický útvar ministerstva financí by ji měl snadno zvládnout.

Je po skončení veřejné zakázky či dotace stále nutná kontrola vlastnických struktur?

Jelikož velká část peněz z veřejné zakázky či dotace „sedí" na účtu firmy po skončení zakázky či dotace, je třeba zabránit přístup k těmto penězům osobě, která o zakázce rozhodovala či dotaci přidělovala. Například po skončení zakázky, když stát vyplatí dodavateli 100% ceny zakázky, se na účtu dodavatele či případně sub-dodavatele objeví veškeré finanční prostředky získané z veřejných rozpočtů za veřejnou zakázku. Je-li dodavatelem právnická osoba, rozdělí zisky z veřejné zakázky společníkům, akcionářům či členům této osoby. Krom toho skutečnost, že při zadávání veřejné zakázky či dotace došlo ke korupci a že tedy ve skutečnosti soutěž o veřejnou zakázku a dotace neprobíhala, se v řadě případů projeví až po skončení soutěže o veřejnou zakázku či po přidělení dotace, například tím, že osoba, jež veřejnou zakázku přidělovala, se později stane „anonymním“ akcionářem dodavatele. Proto je nutné, aby kontrola majetkových struktur probíhala i po skončení zadávacího procesu.

Není povinnost subdodavatelů prokazovat vlastnickou strukturu zbytečná?

Nikoli. Taková povinnost je naopak potřebná, aby se zabránilo obcházení základního pravidla o transparentnosti vlastnických struktur. Je třeba zabránit situacím, kdy bude mít ministr podíl ve firmě, která bude subdodávat pro firmu, jíž tento ministr zajistí přiklepnutí veřejné zakázky. Subdodavatel si totiž takto přijde na pěkné peníze a dotčený ministr či úředník přes dividendu jako podílník subdodavatele také nepřijde zkrátka.

Nebudou České republice hrozit mezinárodní arbitráže, protože zahraniční firmy nebudou schopny prokázat svou vlastnickou strukturu?

Nikoli. Jak české, tak zahraniční společnosti by mohly prokázat svou vlastnickou strukturu výpisem z bank (akciových účtů), obchodních či jiných veřejných rejstříků.  Zahraniční firmy, včetně českých firem vlastněných zahraničními firmami ze zemí povolujících existenci anonymních listinných akcií, nebudou ze soutěží o veřejné zakázky vyloučeny. Tyto firmy by mohly uložit své akcie natrvalo do úschovy u banky či finanční instituce, která vydá potvrzení o vlastnictví. Místo výpisu z akciového účtu by doručovaly „výpis z úschovy“ vydaný jejich bankou. Jelikož tyto „výpisy z úschovy“ jsou vydávány bankami a banky v drtivé většině civilizovaných zemí podléhají předpisům proti praní špinavých peněz a kontrole státu, půjde pravdivost těchto výpisům kontrolovat. Naopak vlastnit firmy čerpající svěřené peníze ze zemí, které takovou kontrolu neumožňují – zpravidla země, které nepodepsaly Úmluvu OSN proti korupci, by bylo zakázáno: jelikož se nejedná o země, které by byly chráněny evropským právem či pravidly Světové obchodní organizace (WTO) – jde obvykle o tzv. daňové ráje, není takový zákaz vůči firmám z těchto zemí v rozporu se zákazem diskriminace.

Lze zajistit efektivitu vymáhání transparentnosti vlastnických struktur u zahraničních firem? Jak na ně v zahraničí budou moci české orgány dosáhnout?

Půjde-li o firmy a banky ze zemí, jež podepsaly Úmluvu OSN proti korupci (cca 160 států), budou moci české orgány kontrolovat v případě nesrovnalostí pravdivost poskytnutých zahraničních dokumentů prostřednictvím mechanismů mezinárodní spolupráce uvedených v Úmluvě OSN proti korupci.

Jak zabrání rozkrytí vlastnických struktur korupci prostřednictvím „konzultačních“ či „marketingových“ služeb, které vítězná firma musí zakoupit, chce-li dostat zakázku či dotaci?

Rozkrytí vlastnických struktur firem nezabrání, aby dodavatel či subdodavatel nevyléval peníze získané z veřejné zakázky přes různé záměrně předražené „konzultace“ či „marketingové“ služby poskytované firmami, které mohou být v konečném důsledku vlastněny osobou přidělující zakázky či dotace. Nicméně… jsou-li úplatky vypláceny prostřednictvím „konzultačních“ či „marketingových“ služeb, jsou snadněji odhalitelné. To dokazuje například odhalená korupční kauza pražského Dopravního podniku týkající se tištění jízdenek, kdy firma Neograph, jež jízdenky tiskla, musela vyplácet za „konzultační“ služby určitou částku (17 haléřů za jízdenku) firmě z Panenských ostrovů údajně napojené na pražského kmotra Ivo Rittiga. V takovém případě není problém dokázat, že peníze vyplacené na základě konzultační smlouvy představují úplatky, neboť je zřejmé, že (i) chybí protiplnění a že (ii) peníze za „konzultace“ (tj. úplatky) nejsou smíšeny s žádnými čistými penězi jako je to v případě dividend.

Naproti tomu vyplácení úplatků přes vlastnické struktury, tj. firma získá zakázku či dotaci a úplatek vyplatí pomocí dividendy, je mnohem nebezpečnější, neboť je obtížné dokázat, že jde úplatek: peníze vyplacené z dividendy jsou vždy „vyprané“, tj. není možné dokázat, zda peníze z dividendy (tj. úplatek) jsou peníze pocházející přímo z přijaté ceny za zakázku či z dotace nebo z jiných činností společností.

[i] Novotný, J., Lichard, T., Palguta, J. Korupce: Nejen fiskální problém a jeho řešení (Kapitola 4) in Kohout, P. a kol., Sborník textů pracovní skupiny pro boj proti korupci, Národní ekonomická rada vlády, Boj proti korupci, červen 2011, str. 47.