Recept 13: (Ne)Kvalita českých zákonů

Co je příčinou nekvality zákonů a jejich korupčního potenciálu?

Nedefinuje se problém, který má zákon řešit. Definice problému by měla být klíčovou fází zpracování zákona. Bohužel tato fáze je často opomíjena. Popis problému se odbývá tím, že „chybí právní úprava“ nebo že „právní úprava je nedostatečná.“ Důsledky špatné definice problému, který má budoucí zákon řešit, jsou fatální: veřejná debata zcela chybí nebo není o daném problému, ale úplně o něčem jiném; následná řešení jsou v důsledku toho špatně navržená nebo zbytečná – a s nimi pak celý zákon.

Nástroje umožňující vytváření kvalitních zákonů se nepoužívají nebo odbývají. Samotný technický proces hodnocení dopadů zákonů je – až na výjimku první fáze spočívající v podrobné definici problému, jenž má zákon řešit – poměrně kvalitně popsán v řadě existujících dokumentů: příkladem mohou být relativně podrobné zásady hodnocení dopadů regulace,[ii] „kalkulačka“ nákladů návrhů zákonů pro veřejný i soukromý sektor[iii] dále metodika pro zhodnocení korupčního potenciálu a její prevence (tzv. hodnocení korupčních rizik)[iv] nebo metodika pro konzultace návrhů zákonů s veřejností v jednotlivých fázích vytváření zákona.[v] Nicméně navzdory existenci těchto nástrojů jsou zákony nadále často šity „narychlo horkou jehlou“ na politickou objednávku. Na uvedené nástroje pro kvalitní zpracování zákona se stále nahlíží jako na přítěž, nikoli jako na přínosné pomůcky.

Nelze vždy používat hokynářský přístup, kdy jsou náklady a přínosy zákona redukovány pouze na peníze a na to, zda přijatý zákon „něco vydělá.“ Při hodnocení dopadů zákonů lze zpravidla spočítat, kolik jeho zavedení bude stát státní pokladnu nebo podnikatele. Naproti tomu budoucí přínosy je v řadě případů možné vyčíslit jen obtížně. Ovšem to, že nemohu návrh zákona podložit číselnou rovnicí – přínosy (v korunách) mínus náklady (v korunách) s kladným výsledkem (opět v korunách), neznamená, že by se ten či onen zákon neměl přijmout, zejména pokud se jedná o zákon, který rozvíjí pozitivní společenské hodnoty, jako je například odpovědnost veřejných institucí za řádnou správu prostředků, které jí občané ve formě svých daní svěřili. Názorným příkladem může být zrušení anonymních (listinných) akcií. Kolik bude stát firmy přeměna anonymních (listinných) akcií na akcie na jméno či na zaknihované lze snadno spočítat. Jaký bude přínos tohoto opatření – snížení korupce, znesnadnění praní špinavých peněz, zlepšení podnikatelského prostředí a v důsledku toho zlepšení pověsti Česka u zahraničních investorů – však na peníze nijak exaktně spočítat nelze. To ovšem neznamená, že takové opatření není ekonomicky přínosné.

Monitoring fungování zákonů a jejich dopadů se neprovádí nebo jen nesystémově případ od případu. Absence monitoringu přijatých zákonů vede k „živelným novelizacím“ zákonů bez znalosti toho, zda a jak zákon funguje a jaké má dopady. Tuto obecnou zkušenost shrnuje výstižně novinářka Kateřina Menzelová: „V Česku jsme již zvyklí na nekvalitně zpracované zákony, které se v lepším případě ihned po schválení novelizují, v horším se na normy pohlíží jako na paskvil, se kterým se holt nedá nic dělat.“[vi]

Příkladem chaotičnosti a bezradnosti při novelizacích zákonů je zákon o veřejných zakázkách, jak popisuje Martin Kameník z Občanského sdružení Oživení: „V obecné rovině jsou peripetie kolem politiky veřejných zakázek exemplárním případem neduhů a selhání typických pro český způsob utváření a realizaci veřejných politik. Tím prvním je přehnaný důraz na legislativní řešení problému, jako by žádné další nástroje ani neexistovaly. Druhým pak absence strategického přístupu k problému a nedůsledná implementace nových pravidel a opatření. Celý proces pak logicky vyústí do většího či menšího selhání, na které reagují politici a úředníci dalšími a dalšími legislativními „zlepšováky“. Logickým výsledkem je častá novelizace zákonů, která způsobuje časté chyby v jejich implementaci, jelikož adresáti zákona nedostanou dostatečný čas, aby si pravidla osvojili. Řada pochybení tak není způsobena úmyslným obcházení zákonů. Podtrženo a sečteno, za přítomnosti těchto neduhů a selhání se politika veřejných zakázek ocitá po dvou letech v bludném kruhu a celá snaha připomíná kafkovské putování k Zámku.“[vii]

Korupce při zpracovávání zákonů se může objevit v jakékoli fázi. Korupce při zpracovávání zákona znamená, že se někdo snaží někomu jinému ušít zákon na míru. Nekvalita zákonů a korupce jdou často ruku v ruce. Obecně lze říci, že čím blíže je konečné schválení zákona, tím vyšší jsou tlaky snažící se přizpůsobit zákon na míru určité úzké skupině na úkor veřejnosti. Rovněž lze říci, že čím méně je času na posouzení „korupčního“ návrhu, tím je větší šance, že jeho korupční potenciál zůstane neodhalen.

Absence zdůvodnění poslaneckých návrhů. Přílepky k zákonům. Jak uvádí Weiss,  poslanec podávající pozměňovací návrh nemusí navrhované změny žádným způsobem zdůvodňovat, nemusí hodnotit jejich dopad ani jejich kompatibilitu s ústavním pořádkem nebo evropským právem. V důsledku toho poslanci při rozhodování o přijetí či nepřijetí podaných pozměňovacích návrhů často nejsou schopni odhadnout kontext a důsledky svého rozhodování. „Problém poslaneckých „pozměňováků“ je ještě umocněn praxí tzv. přílepků, které mění zcela jiný zákon (třeba i v kompetenci jiného ministerstva, než které původní návrh zákona připravilo). […] Vzhledem ke krátkým lhůtám mezi druhým a třetím čtením se proto může velmi lehce stát, že poslanci rozhodují bez jakéhokoli podkladu. Otevírá se tak nejen obrovský prostor pro chyby zatěžující všechny od exekutivu po soudnictví, ale zejména pro prosazování parciálních zájmů soukromých aktérů na úkor společnosti, a tak i značný korupční potenciál.“[viii]

Jak se s tím vypořádat?

Méně místa pro ideologii, více pro řešení problémů občanů. Důvod pro rozhodnutí začít pracovat na návrhu zákona nesmí být pouze politický či ideologický. Je nutné vést veřejnou debatu, zda existuje či neexistuje skutečný problém, pro který je nutné hledat řešení v podobě zákona. Podklady pro tuto veřejnou debatu by měla připravit nestranná a odborně kvalifikovaná státní správa. Úředníci by měli zpracovat podrobnou analýzu nezbytnosti přijetí nového zákona, v rámci které by měli definovat problém, který je nutno řešit.

Jak analyzovat problém, který má zákon řešit? Problém, který je nutno řešit zákonem, je společenský fenomén, který je nutno ekonomicky a sociologicky pojmenovat a analyzovat. To znamená popsat problém, pokud možno ho vyčíslit, shrnout názory dotčených skupin na tento problém, zhodnotit příčiny vzniku daného problému atd. Důvodová zpráva k návrhu zákona by měla obsahovat stručné, ale důkladné vymezení problému. Jinak řečeno, důvodová zpráva by měla ozřejmit, „co je to za problém, kvůli kterému se daný zákon přijímá“. Důvodová zpráva nemůže být jen „komentářem“ k zákonu, který vysvětluje, co znamená ten či onen právní termín použitý v návrhu zákona. 

Zavedení hodnocení korupčních rizik u navrhovaných zákonů je klíčovým nástrojem proti korupci. Zavedení tzv. hodnocení korupčních rizik v rámci přijímání nových zákonů od roku 2013 je pozitivním krokem vpřed v boji proti korupci při schvalování zákonů. Deklarovaným hlavním cílem tohoto technického nástroje je „zvýšení efektivity boje s korupcí cestou zamezení etablování obecně závazných právních předpisů nebo jejich částí do právního řádu České republiky, které jsou problematické z hlediska korupčního rizika.“ Hodnocení korupčních rizik by mělo sloužit k omezení korupčních příležitostí při zpracování návrhu zákonů.

Dalším nástrojem proti korupci a „šlendriánu“ při vytváření zákonů je transparentnost a veřejná debata. Jedině transparentní veřejná debata o problému, tj. o tom, co má zákon řešit, stejně jako o variantách řešení, je schopna zajistit „nekorupčnost“ a smysluplnost navrhovaných zákonů. Jakékoli „vylepšení“ návrhu by mělo být zdůvodněno a vyneseno na světlo, aby mohlo být podrobeno veřejné debatě. Zdůvodnit znamená popsat, jak takové „vylepšení“ řeší problém, na který se zákon zaměřuje. Zdůvodnění rovněž znamená popsání nákladů a přínosů navrhovaného „vylepšení“. Je-li jakýkoli „vylepšující“ návrh předložen veřejné debatě ve srozumitelné podobě, je možné „korupční“ či „nekvalitní“ návrhy včas odhalit.

Jak zajistit, aby navržená řešení skutečně postihovala problémy? Jedině veřejná debata a tlak dotčených podniků či občanských organizací jsou schopny udržet vytváření zákona „ve správných kolejích“ a zajistit, že navrhovaná řešení skutečně řeší popsaný problém a ne něco úplně jiného. Výsledný návrh zákona by neměl obsahovat žádná řešení, která nebyla při vytváření návrhu konzultována a která necílí na řešení popsaného problému. Kvalitní popsání problému a návaznost variant řešení na popsaný problém by mohl kontrolovat Výbor pro hodnocení dopadů regulace.[ix]

Při analýze hodnocení dopadů zákonů je nutné počítat rozdíl mezi náklady a přínosy, včetně možného (proti)korupčního potenciálu navrhovaného zákona. Místo současného přístupu, kdy se řeší pouze, zda navrhované řešení bude představovat vyšší náklady oproti současné situaci, je nutné počítat nejen náklady, ale rovněž možné přínosy, které je třeba alespoň odhadnout. Od přínosů je poté třeba odečíst náklady a vycházet z rozdílu mezi těmito dvěma elementy. Při správném přístupu je nutno vyhodnotit jak náklady, tak přínosy. Opatření (zákony) je třeba přijímat, pokud přínosy převýší náklady.

Je třeba zavést důsledný monitoring fungování a dopadů zákonů. Monitoring fungování a dopadů zákonů poskytuje data a informace o tom, jaký měl schválený zákon účinek ve skutečnosti. Monitoring umožňuje měřit efektivnost a účelnost přijatých opatření. Bez dat a informací poskytovaných monitoringem zákonů je v podstatě nemožné provádět kvalifikovaný výkon veřejné správy. Díky sběru takových informací by veřejná správa mohla být schopna zhodnotit, zda a jak který zákon funguje a zda je nutno ten či onen zákon novelizovat.

Jak probíhá vytváření zákona dnes?

Rozhodování o nutnosti přijetí zákona. Důvod, proč dojde k rozhodnutí začít připravovat ten či onen zákon, je obvykle politický. Rozhodnutí řešit tu či onu problematiku je zpravidla obsaženo v programu vlády či koaliční smlouvě. Program vlády či koaliční smlouva vycházejí z volebních programů politických stran, kterým voliči dali hlas ve volbách. Poté na základě analýzy právního a skutkového stavu tvoří příslušná ministerstva tzv. věcný záměr budoucího zákona.

Zpracování zákona. Návrh zákona vytvořený na základě věcného záměru zpracovává příslušné ministerstvo. Návrh zákona doprovází tzv. důvodová zpráva. Důvodová zpráva by měla poslancům poskytnout dostatek informací, jestli navrhovaný zákon má smysl přijímat a zda řešení v něm obsažené je to z nejlepších možných. Součástí důvodové zprávy může být tzv. závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace. Cílem tohoto hodnocení je posoudit a pokud možno vyčíslit, jaké budou náklady a přínosy navrhovaného zákona pro státní správu, podnikatelské subjekty a společnost celkově.

Schvalování zákona. Ministerstvo předloží návrh zákona v paragrafovém znění ke konzultaci ostatním státním orgánům a některým institucím mimo státní správu k připomínkám (tzv. připomínkové řízení). Po vypořádání vznesených připomínek zkontroluje právní kvalitu návrhu zákona Legislativní rada vlády. Po zapracování jejích připomínek je návrh zákona přijatý vládou předložen Parlamentu ke schválení. Poslanci mají právo podávat k zákonům pozměňovací návrhy. „Projednávání návrhu zákona v Parlamentu je klíčovou fází vytváření legislativy, protože jde ve své podstatě o konečné rozhodování o podobě regulace. Rozhodující je pochopitelně zejména role Poslanecké sněmovny, protože Senát a koneckonců i prezident republiky slouží spíše jako korektiv očividných přehmatů a mohou být sněmovnou přehlasováni. Poslanci mají jako jednotlivci zákonodárnou iniciativu, čili mohou podávat vlastní návrhy zákonů.“[x]